Contexto general

El PNIEC (Plan Nacional Integrado de Energía y Clima), ahora en revisión, plantea, para cumplir con los objetivos de descarbonización del sector eléctrico, elevar la potencia instalada de energía eólica a 62.000 MW en 2030 (ahora hay unos 31.000 MW). Por su parte, para solar fotovoltaica el objetivo establecido en la revisión del PNIEC a 2030 es de 76.000 MW de potencia (ahora hay 25.500 MW). 

En 2023 las renovables supusieron el 50,3% de la generación eléctrica (el objetivo a 2030 es que sean el 81%). La eólica fue el 23,5% del total. En 2023 había 126.000 MW en proyectos de renovables (sobre todo FV y eólica) en tramitación. 

Como complemento del desarrollo de instalaciones renovables es importante desarrollar medidas de electrificación de la demanda para usos y sectores que tienen alta dependencia de combustibles fósiles (gas y petróleo) como el vehículo eléctrico, la edificación o la industria. 

También es importante desarrollar los sistemas de almacenamiento eléctrico como el bombeo hidráulico, las baterías, la solar termoeléctrica o el H2 y mejorar las redes de transporte y distribución de electricidad.

El desarrollo del autoconsumo, tanto en viviendas como en industrias, y las comunidades energéticas permitiría reducir las grandes instalaciones renovables en suelo, reducir el gasto energético en esos ámbitos, reducir el papel del oligopolio que imponen las grandes compañías eléctricas e impulsar el empleo asociado a esas instalaciones de energía distribuida

El desarrollo de las energías renovables abaratará a la larga el precio de la electricidad tanto en el mercado mayorista como a través de los contratos bilaterales (PPA) con industrias, y será un factor importante para el desarrollo industrial de las zonas con alta producción renovable. Las inversiones en energías renovables tienen que contar con un marco jurídico seguro y tener rentabilidades razonables para favorecer su desarrollo.

Empleo, desarrollo industrial y cadena de valor

El empleo en energía eólica está en todas las fases de su cadena de valor (fabricación, diseño y promoción de instalaciones, construcción de las instalaciones y operación y mantenimiento), aunque su distribución en zonas rurales o urbano-industriales es desigual según cada una de ellas.

El desarrollo de las plantas de energías renovables genera empleo en las zonas rurales. Este volumen de empleo es mayor que el que se dice y que el que parece. Aunque no existen datos concretos y desagregados sobre el número de puestos de trabajo que hay ligados a las energías renovables, eólica o solar, en las zonas rurales, sí que se pueden hacer algunas estimaciones al respecto.

Es un lugar común manifestar que estas tecnologías renovables generan mucho empleo en su fase de construcción de las instalaciones (unos 6 meses en el caso de las plantas fotovoltaicas y 1,5 años en el caso de los parques eólicos), pero que generan muy poco en operación y mantenimiento y en la industria de fabricación. Pero veamos algunos datos aproximados:

En mantenimiento se podría estimar unos 8.900 empleos entre las plantas eólicas, fotovoltaicas y solares termoeléctricas distribuidos así:

-        FV                               900 (1,5 empleos cado 50 MW)

-        Eólica                          7.100 (11,8 cada 50 MW según AEMER)

-        Solar termoeléctrica       900 (20 cada 50 MW)

En industria de fabricación de equipos y componentes de eólica y FV existen 16.200 empleos (según datos aportados por UNEF y por la AEE para 2022):

-        FV                               8.000

-        Eólica                          8.200

Aunque no es fácil estimar qué porcentaje de esos trabajadores/as viven en localidades rurales, sí que se puede calcular provisionalmente que aproximadamente un 40% de las fábricas de tecnologías renovables están situadas en zonas rurales y que asimismo al menos un 40% de los trabajadores/as de mantenimiento de los parques eólicos o plantas fotovoltaicas o solares termoeléctricas viven también en municipios rurales.

Esta estimación proporcionaría unas cifras de empleo de renovables en zonas rurales de unas 10.500 personas (3.500 en mantenimiento de instalaciones y 7.000 en fábricas).

Estas cifras pueden parecer escasas, pero si se comparan con las de otras instalaciones de generación de electricidad no lo son tanto. En concreto si lo comparamos con los empleos que existían en las centrales térmicas de carbón antes de su cierre. En este caso, según los datos del “Acuerdo por una transición energética justa para centrales térmicas en cierre” firmado por el Gobierno, los sindicatos y las empresas, en 2020 había 2.277 trabajadores/as (entre personal de las empresas titulares y las contratas) en las 12 centrales térmicas incluidas en el acuerdo de cierre. En este caso se trata de un número de empleos muy significativos (unos casi 200 de media por central) pero solo en 12 localidades o comarcas rurales. 

En el caso de las renovables vemos como el número de trabajadores que viven en zonas rurales en operación y mantenimiento de las instalaciones (unos 3.500) puede ser superior al mencionado de las centrales térmicas y aumenta considerablemente si incluimos los puestos de trabajo en fábricas de tecnologías renovables (unos 7.000) y en la construcción de las plantas (más difícil de determinar por su carácter temporal). 

Puede afirmarse, por tanto, que las energías renovables si contribuyen a la generación de empleo en las zonas rurales, aunque estos empleos sean mucho menos visibles en cada una de las muchas zonas rurales porque están mucho más dispersos y difuminados por todo el territorio español. 

La transición del sistema eléctrico induce también empleo industrial en el desarrollo de los sistemas de almacenamiento y redes mencionados anteriormente.

Además, la eólica y la fotovoltaica favorecen, en las zonas donde se ubican esas instalaciones, el mantenimiento y desarrollo de proyectos industriales por la bajada de precios energéticos que suponen los contratos directos con productores (PPAs) o el autoconsumo con renovables.

En el caso de la eólica marina, se desarrolla adicionalmente una gran actividad generadora de empleo en los puertos y por los buques de apoyo para la construcción de los parques marinos y para su operación y mantenimiento durante 25-30 años.

Marco regulatorio

Los parques eólicos necesitan primero permiso de acceso y conexión a la red eléctrica y después evaluación de impacto ambiental (EIA) y autorización de construcción. 

La EIA puede tramitarla la CCAA si el proyecto es de menos de 50 MW de potencia o el Ministerio para la Transición Ecológica (MITECO) si es de más de 50 MW. La EIA está regulada por la ley 21/2013 y también existe legislación autonómica complementaria.

El RDL 6/2022 modificó el procedimiento de evaluación de impacto estableciendo que, para proyectos eólicos de menos de 75 MW que estén ubicados en zonas de baja sensibilidad ambiental según la zonificación publicada por el MITECO, el órgano ambiental puede emitir un informe en 2 meses sobre si el proyecto hay que tramitarlo con EIA o se le puede excluir de ella.

Problemas y soluciones

Planificación territorial de las instalaciones

Aunque existe un Mapa de zonificación ambiental publicado por el MITECO que señala qué zonas tienen alguna figura de protección ambiental, esa zonificación es indicativa y orientativa para los promotores o para cualquier otro interesado. Se está reclamando una planificación territorial que establezca no sólo en que espacios no sería posible la instalación de grandes proyectos renovables por razones medioambientales, sino también con respecto a otros usos económicos o sociales, por ejemplo, agrícolas. Este tipo de planificación territorial es competencia de las CCAA pero hasta ahora sólo ha habido regulación en algunas de ellas estableciendo zonas de exclusión para proyectos renovables o limitación de la capacidad expropiatoria de los promotores cuando obtienen la declaración de utilidad pública 

Evaluar los impactos ambientales de los proyectos y desechar los que sean inaceptables

Para evaluar los impactos ambientales de un proyecto existe desde 1986 el procedimiento de la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) que concluye con una Declaración de Impacto Ambiental (DIA), que determina si el proyecto puede seguir adelante con medidas correctoras o si se desecha. Para que haya una buena evaluación es preciso que haya en los órganos ambientales del MITECO o de las Comunidades Autónomas suficiente personal para la tramitación en tiempo y forma y con calidad de dichos procedimientos.

Dentro de los debates sociales en torno al desarrollo de plantas renovables en territorios algunas entidades han planteado moratorias comarcales o provinciales para el desarrollo de los proyectos presentados. Este planteamiento no es razonable porque, aunque las energías renovables tienen sin duda afecciones a la biodiversidad, se trata de minimizar estas o de evitar proyectos que sean inasumibles, pero no paralizar con carácter general todos los presentados en una zona. Hay que considerar que el desarrollo de las energías renovables ha sido el principal factor de reducción de emisiones de CO2 en España.

Lo que hace falta es utilizar bien el procedimiento existente para determinar esos impactos, y para eso, entre otras cuestiones, hace falta reforzar los empleos públicos destinados a su tramitación.

Diálogo previo con los sectores y entidades afectadas sobre la ubicación, dimensión y compensaciones a los territorios y colectivos 

Todos los proyectos de instalaciones renovables sometidos a evaluación de impacto ambiental (EIA) incluyen en esta un proceso de participación pública que incluyen una fase inicial de consultas con entidades sociales y afectados y otra más amplia después de información pública durante un período de tiempo para poder formular observaciones al estudio de impacto ambiental presentado por la promotora en el procedimiento administrativo. En este proceso de participación se pueden presentar alegaciones o sugerencias no sólo a los aspectos de impacto del proyecto sobre el medio ambiente, sino también respecto de otras posibles afecciones territoriales o sociales. 

Pero este tipo de participación pública no es suficiente para que se aborden todos los aspectos de un proyecto que pueden tener incidencia en las condiciones de vida y en las actividades propias de entornos rurales. Los parques eólicos y las plantas fotovoltaicas de gran tamaño pueden afectar negativamente a los habitantes de esas zonas y es preciso             que los promotores consideren el tamaño, ubicación y características de las instalaciones y negocien compensaciones por los posibles efectos negativos. Si es así los proyectos globalmente pueden tener repercusiones positivas en la zona a nivel económico, de empleo y de revitalización de otras actividades complementarias.

-       En relación con las instituciones locales las empresas promotoras deberían convocar a los ayuntamientos en las etapas previas de diseño del proyecto para presentarles las características del mismo y negociar el emplazamiento, la dimensión y ciertas compensaciones y tras una negociación terminar en un acuerdo o convenio con ellos. La relación no debería establecerse sólo con la entidad local donde se ubica el parque o planta sino también con las colindantes en los casos en los que tienen un tamaño grande y afectan, aunque sea indirectamente, a varios municipios.

-       En relación con las asociaciones locales ciudadanas y sectoriales de la zona los promotores, y en su caso los ayuntamientos, deberían poner en marcha mesas de diálogo para proporcionar en fases tempranas información del proyecto, analizar posibles afecciones a otros usos o actividades y recoger demandas de la ciudadanía.

Existen muchos casos de malas prácticas de promotores eólicos que presentan sus proyectos a tramitación administrativa contando sólo con los propietarios, públicos o privados, de los terrenos donde piensan asentar sus instalaciones, pero también existen cada vez más ejemplos de buenas prácticas en los que aquellos establecen un diálogo con los habitantes e instituciones de las zonas elegidas para desarrollar proyectos. En estos procesos de buenas prácticas se suele negociar la ubicación y características del proyecto y se pueden establecer compensaciones para los afectados como subvenciones para pagar la factura de la luz, utilización de los terrenos para compatibilizarlos con ganadería o apicultura, apoyo para infraestructuras sociales o medioambientales del municipio, proyectos de preservación y seguimiento de fauna, restauración de patrimonio natural o arquitectónico, medidas de movilidad sostenible en los ámbitos rurales, oficinas de asesoramiento energético…..

 

Fiscalidad de las instalaciones renovables (impuestos municipales, cánones autonómicos…)

Los titulares de las instalaciones de energías renovables están sometidos a determinados impuestos municipales, además de a la tributación estatal que les corresponde, tanto por el impuesto de sociedades, respecto de los beneficios empresariales, como por el IVA y por el impuesto sobre el valor de la producción de la energía eléctrica (IVPEE), por la venta de electricidad. Esos impuestos municipales son:

-       Impuesto de Actividades Económicas (IAE)

-       Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) de características especiales.

-       Impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras (ICIO)

Además, en algunas CCAA existen impuestos o cánones autonómicos a los parques de energía eólica, cuya recaudación según la Asociación Empresarial Eólica (AEE) supuso en 2021 más de 66 millones de euros, como los casos de:

-       Castilla y León, ley 1/2012 del impuesto sobre la afección al medio ambiente de la energía hidráulica, eólica y líneas eléctricas de alta tensión. Su recaudación no es finalista y la medida está avalada por sentencias del Tribunal Supremo (2018) y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

-       Castilla-La Mancha, según ley 9/2011 sobre el canon eólico, para instalaciones de más de 5 MW, que se destina a un Fondo para eficiencia energética y desarrollo de renovables de carácter regional.

-       Galicia, según ley 8/2009 sobre aprovechamiento eólico y creación de un fondo de compensación ambiental, de carácter autonómico que se destina a proyectos en cualquier zona.

Ninguno, pues, de estos cánones eólicos está dirigido a compensar a los habitantes o territorios directamente afectados por las instalaciones de generación eléctrica, sino que son meramente recaudatorios. 

La Xunta de Galicia ha anunciado un anteproyecto de ley de promoción de los beneficios sociales y económicos de los proyectos que utilizan los recursos naturales de Galicia. Está planteado para proyectos no sólo de energías renovables, sino también para minería, biogás o agua. Regula un análisis integral de los efectos de cada proyecto y de las medidas de cada promotor para compensarlos. Establece también un canon a las líneas eléctricas para la conexión a red de los parques eólicos marinos. La recaudación de ese canon iría para restauración del medio ambiente, para fortalecer a una sociedad mixta que se constituiría para el aprovechamiento de los recursos y para compensar al sector de la pesca de arrastre. 

La ley 1/2024 de transición energética y cambio climático que se ha aprobado recientemente en Euskadi establece un canon anual para los parques eólicos y fotovoltaicos instalados en suelo no urbanizable que se pondrá en marcha a partir del 1 de enero de 2025 y que irá destinado a financiar el desarrollo de actuaciones de conservación, reposición y restauración del medio ambiente y revertirá en los municipios afectados.

En Aragón se está tramitando, en el marco de una fuerte polémica, un anteproyecto de Ley por la que se crean los impuestos medioambientales sobre la explotación de parques eólicos y sobre la explotación de parques fotovoltaicos en la Comunidad Autónoma y se modifica el impuesto medioambiental sobre las instalaciones de transporte de energía eléctrica de alta tensión.

En cualquier caso, es preciso que la recaudación, tanto de estos tributos municipales como de los autonómicos si los hubiere, vaya dirigida a beneficiar a los habitantes de los territorios afectados, especialmente en proyectos enfocados a la transición ecológica y energética como rehabilitación de viviendas, impulso del autoconsumo…, o a la cobertura de necesidades sociales de la zona. Muchos ayuntamientos han utilizado con sensatez estos recursos y han podido cubrir muchas carencias que de otra manera no hubieran podido abordar dado los escasos presupuestos municipales de las zonas rurales. No obstante, la determinación de cánones para la compensación a territorios plantea muchas incertidumbres como ¿Qué daños o problemas compensamos?, ¿quién los recibe y gestiona?, ¿a qué acciones o actividades se destina? 

Contratación de mano de obra local y desarrollo de la cadena de valor industrial

A pesar de lo que algunas entidades y plataformas aseguran en sentido contrario, los parques eólicos y las plantas fotovoltaicas generan empleo local, especialmente en el período de construcción de las plantas, pero también en mantenimiento. Según la Federación de Industria aproximadamente la mitad de los trabajadores de operación y mantenimiento tienen su domicilio en localidades de las comarcas donde están las instalaciones, el resto viven en ciudades próximas.

En cualquier caso, las empresas promotoras de instalaciones renovables deberían establecer ofertas públicas de empleo en colaboración con los ayuntamientos, con compromiso de contratación de al menos un porcentaje de desempleados locales y mujeres, así como desarrollar acciones formativas para la cualificación en la construcción de instalaciones eólicas y para su mantenimiento posterior.

Consideraciones específicas para el desarrollo de la energía eólica marina

En el caso de la eólica marina, para la que el PNIEC estableció un objetivo de potencia de 3.000 MW en 2030, la tramitación es más compleja. 

Primero se han aprobado los Planes de Ordenación de los Espacios Marítimos (POEM), después de un largo y dialogado proceso con los sectores afectados, para determinar las zonas de alto potencial y de exclusión de cada actividad en el mar territorial español. De los más de un millón de km2 de aguas territoriales sólo en 5.000 km2 (el 0,46%) va a estar permitida la posibilidad de desarrollar parques eólicos marinos, que en el caso español van a ser con estructuras flotantes. 

Pero antes de ejecutarse ningún proyecto concreto, está pendiente de aprobación un Real Decreto por el que se regulará la producción de energía eléctrica en instalaciones ubicadas en el mar y tras él está previsto que haya que aprobar la Orden Ministerial que regulará el procedimiento de concurrencia competitiva (subastas) y tras ella la Resolución que convocará dicho procedimiento de subasta. Después los promotores adjudicatarios de la subasta presentarán sus proyectos a evaluación de impacto ambiental (EIA), a autorización administrativa y a concesión del dominio público marítimo-terrestre. Todo esto demorará el inicio de los proyectos previsiblemente varios años, con lo que nos encontraremos seguramente en 2027 o 2028 en los que aceleradamente habrá que desarrollar todos los proyectos autorizados para cumplir con el objetivo del PNIEC.

Contrariamente a la dinámica de desarrollo de las energías renovables en tierra donde no ha existido una adecuada planificación territorial para el desarrollo de grandes proyectos renovables, en el caso de las energías renovables en el mar, fundamentalmente la eólica, si ha habido esa planificación consistente en la aprobación de los POEM mencionados antes. Esto ha sido posible porque las competencias en dominio público marítimo-terrestre corresponde a la Administración General del Estado.

En relación con el real decreto por el que se regula la producción de energía eléctrica en instalaciones ubicadas en el mar, mencionado antes y que fundamentalmente desarrollará los procedimientos de subasta para la asignación de capacidad para conexión a red, el propio borrador de la norma establece que la adjudicación a los promotores será no sólo por el precio del KWh ofertado, sino también, hasta un 30%, por criterios socioeconómicos y ambientales. El sindicato está planteando a este respecto que ese porcentaje de ponderación sea del 50% y que los diálogos público-privados, en los que participarían los sectores afectados, previstos para determinar esos criterios socioeconómicos se comiencen a desarrollar desde ahora y que participen en ellos también las organizaciones sindicales.